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    王勇:依宪治国与宪法修改

    作者:

    王勇:法学、经济学博士后,法学教授博士生导师 。现任中央党校(国家行政学院)党章党规研究中心副主任 、中共中央党校政治和法律部宪法教研室主任;四川省委党校副校长;北京党内法规研究会会长;四川省委省政府法律顾问;中国宪法学研究会理事;中国法学会行政法学研究会常务理事;中国政法大学国家监察与反腐败研究中心研究员;美国耶鲁大学法学院、德国拜罗伊特大学访问学者;多家政府、企业法律顾问。




    我们党高度重视宪法在治国理政中的重要地位和作用。宪法修改是党中央从新时代坚持和发展中国特色社会主义全局和战略高度作出的重大决策,也是推进全面依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化的重大举措。

    一、深刻认识宪法的重要性

    (一)宪法是国家的根本大法

    1.合宪性审查

    宪法为什么是国家的根本大法?很多人都未必了解。如果消费者权益?;し?、知识产权法、刑法等这些直接?;つ愕姆杀旧碛形侍饬?,怎么办?合宪性审查。也就是说,宪法有一个重要的功能,就是其他法律都必须符合宪法的原则和精神,其效力高于普通法律。宪法第五条第二款规定,一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。2018年宪法修改在第七十条做了重大修改,将“全国人大法律委员会”更名为“全国人大宪法和法律委员会”,赋予其合宪性审查的职能。

    2.宪法的内容和影响

    宪法规定了国家的根本政治制度、基本经济制度和治国方略等,因此我们也称宪法是治国理政的总章程。宪法跟我们的联系,实际上是很密切的。比如,从宪法的角度来说,我们1993年明确建设社会主义市场经济,同年《中华人民共和国公司法》出台;2018年宪法修改设立了国家监察委,随后《中华人民共和国国家监察法》出台。

    3.宪法规定了公民的基本权利和义务

    宪法又称为一个国家全体公民的共识,因其规定了公民的基本权利和义务。除了合宪性审查,在我国法律制度完善的过程中,宪法也是能够直接冲到前头来?;の颐堑娜ɡ?。所以,我们都应该读一读宪法的第二章,了解我们的基本权利和义务。

    4.宪法的修改程序不同于普通法律

    根据宪法第六十二条的规定,全国人民代表大会是唯一有权修改宪法的国家权力机关。宪法第六十四条规定:“宪法的 修改,由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议,并由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过?!毕芊ㄐ薷闹辽儆Φ庇幸韵氯霾街瑁阂皇窍芊ㄐ拚莅傅奶岢?,二是宪法修正草案的审定和表决,三是宪法修正案的公布。


    (二)宪法要解决的六个方面的问题

    宪法主要解决六个方面的问题,需要我们不断修改和完善它。

    第一,人民与国家的关系。宪法确定了国家的主权归人民,体现了人民主权理论的重要作用、全国人民的意志。2018年宪法修改增加了一项重要的制度——宪法宣誓制度,即国家工作人员就职时应当依照法律规定公开进行宪法宣誓。对宪法宣誓就是对人民的共识宣誓、对人民宣誓。

    第二,解决人民如何行使主权的问题。人民如何行使主权?通过政权组织形式来实现。各国根据文化、历史传统,有不同的政权组织形式,包括总统制、责任内阁制、君主立宪制等。我国是人民代表大会制度。

    第三,宣誓公民的基本权利和义务。宪法第二章专门规定了公民的基本权利和义务。

    第四,维护法律文化的同一性。这就是说,所有的法律都要符合宪法的原则和精神。怎么更好做到这一点?依靠合宪性审查。2018年宪法修改就完善了这一机制。

    第五,解决国家机关之间关系的问题。2018年宪法修改设立了国家监察委,并回答了谁来产生、对谁负责以及主任、副主任的产生和任期等问题。

    第六,解决国家整体和部分之间关系的问题。中央和地方之间的关系,既要保证中央的权威性,又要保证地方的灵活性,而其灵活性必须在法律的框架内。2018年宪法修改第一百条作出的重大修改就是允许省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会有地方立法权。

    (三)宪法的产生和发展

    人类社会有几千年的历史,宪法只有二百多年的历史。我们称宪法为人类政治文明的发明,具有约束公权力、保障人权的特性。真正意义上的宪法是随着法治理念的深入人心而产生的。法治就是良法善治,即人人守法,而遵守的法又必须是良法。

    我们要对人权、平等、司法公正等词语,做到真正的理解到位是不容易的,哪怕是学法律的人也未必都能做到,如在司法判决的公正公平方面。好在我们对法治的理解是逐渐深化的,特别是党的十八大以来,我们对法治的认识水平更高了。

    人们对法治的理解的发展是艰难的。十五至十八世纪的一大批思想家提出了很多重要学说,如社会契约、人民主权、分权学说、代议制学说等,这些学说正是法治产生的基础。宪法理论在十九世纪末传入了中国,真正意义上的宪法研究是自梁启超先生的论述开始的。但是,接下来的清政府预备立宪、《中华民国临时约法》、护法运动、贿选宪法以及国民党统治期间的中华民国宪法,均未起到作用,正是由于那时的人们对宪法的理解还不到位。

    改革开放以后,我们认识到了制度的重要性。制度可以提供最根本的信任保障,而法律制度则是最根本的制度。我们对法治的建设非常迅猛:1993年“依法行政”被首次写入《政府工作报告》,1997年党的十五大提出依法治国,1999年第三次宪法修改增加了关于建设社会主义法治国家的表述。2018年的宪法修改是第五次,也是目前修改时间间隔最久、修改内容最多的一次。

    宪法的发展具有必然性,是一个永恒的主题,必须是与时俱进的。宪法只有不断适应新形势、吸纳新经验、确认新成果、做出新规范,才具有持久的生命力。我们党正是根据宪法发展的必然规律实施、修改和完善宪法的。

    (四)宪法产生与发展的基础条件

    第一,较发达的市场经济是近代意义上的宪法产生和发展的经济条件。这是因为市场经济要求平等,反对特权,要求统一公平的规则。

    第二,科学文化的发展是宪法产生的思想条件。以法治批判人治,以人民主权取代君权神授,民主自由口号的深入人心,使法治的深入人心有了土壤。人们的思想达到一定的高度后,宪法才会有真正的发展。

    第三,较发达的民主政治是近代意义上的宪法产生的政治条件。政治团体以全体人民代表的民意进入议会和国家机构是政党领导制定和修改宪法的原因。

    第四,调节复杂的社会关系需要具有统一性与和谐性的宪法是其产生和发展的法律条件。从封建社会发展到近现代社会,社会关系由简单变复杂,导致单行法律之间的矛盾与冲突越来越明显。于是,宪法应运而生。

    第五,宪法的发展具有一定的必然性,是实践发展的必然要求。



    二、宪法修改的必要性

    (一)宪法修改是社会主义现代化建设的需要

    社会主义现代化建设的一个重要方面就是发展和完善市场经济。市场经济是可以用三个假设、三个原理、三个方法解释清的一种社会经济状态。三个假设是经济人、资源稀缺和私有产权,三个原理是最大化、供求和等价交换,三个方法是成本收益、均衡和帕累托标准。根据第一个假设、第一个原理和第一个方法,假设每个人都是追求经济利益最大化、自私自利的经济人,成本高、收益低的就不做,成本低、收益高的就做。减少成本会导致偷工减料、生产劣质产品,但大家都这么做就乱套了,怎么办?制定相应的规则。所以说,市场经济本质上是规则经济、法治经济。

    制定规则后又存在两个问题,一是规则本身有问题怎么办?进行合宪性审查;二是不严格执行规则怎么办?确保违规成本远高于其获得的利益。只有对市场经济的本质理解到位了,我们出台的规则、法律才会有实效,进而把公权力关进制度的笼子里。在市场经济中,公权力有时候是必须要出面的,因为某个个体与违规者之间的交涉无法停止违规者的违规行为,我们需要国家出面进行二次处罚。因此,我们既要确保违规成本远高于收益,也要防止公权力的滥用。只有依宪治国,才能使公权力按法律的要求维护市场经济的秩序,实现有形之手与无形之手的协同并用。

    市场经济要求我们在宪法制度的建设中树立宪法意识,要求执政党尊重宪法发展规律,把公权力纳入法治轨道,更要依法行使领导权力,做守法模范。市场经济还要求我们在坚持依宪治国与宪法发展中做到:协调好规则间的关系,厘清公权力的边界,注重运用法治手段维护市场经济秩序,出台严厉的法律治理措施,注重与时俱进,及时修改宪法,提升立法质量。在立法质量、严格执法方面,党的十八大报告提出了“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”,印证了我们对法治的理解是不断深化的。

    (二)宪法修改是新时代国家治理新思想新理念的需要

    当今的社会治理从管理发展到治理、共治,是因为提供公共产品的主体从政府发展到多元化,表现为:政府向市民社会开放公共物品和服务的生产与供给,社会组织日益介入公共服务的生产和分配,公域与私域的界限日益模糊,更强调公众参与、权力下放、责任明确等。面对这些新情况,我们需要新的思想来引领。于是,2018年宪法修改加入了关于习近平新时代中国特色社会主义思想为指导思想的内容。

    (三)宪法修改是法治实践的要求

    现阶段宪法制度建设面临的诸多问题,要求我们更好地坚持依宪治国,发展宪法。

    一是法治理念仍比较淡薄。法治建设是每个人的责任。公权力在执法中仍存在简单粗暴的情况,而围观者面对野蛮执法熟视无睹,说明法治文化还没有真正建立起来。

    二是依宪执政的能力水平需要进一步提高。党的十八大以来,我们提出了一些好的思想,如依规治党和依法治国相统一,思想建党与制度治党相结合等。只要贯彻落实这些思想,我们的执政能力水平就能进一步提高。

    三是健全宪法的实施和监督机制。在这一方面,我们做得比较好的地方有:将每年的12月4日定为国家宪法日、宪法宣誓制度等。

    四是要按照宪法的精神提高立法、执法和监督的水平。

    五是要巩固政府诚信度与党群关系。

    三、宪法修改的原则和思路

    坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,是我国社会主义法治建设的一条基本经验。在这一总的原则下,我们的宪法修改有四个具体原则:一是坚持党的领导,坚持中国特色社会主义法治道路,坚持正确政治方向;二是严格依法按程序进行;三是充分发扬民主、广泛凝聚共识,确保反映人民意志、得到人民拥护;四是坚持对宪法作部分修改、不作大改的原则,做到既顺应党和人民事业发展要求,又遵循宪法法律发展规律,保持宪法连续性、稳定性、权威性。

    2018年宪法修改有十一个比较重要的方面值得我们关注,包括:确立科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想在国家政治和社会生活中的指导地位,调整充实中国特色社会主义事业总体布局和第二个百年奋斗目标的内容,完善依法治国和宪法实施举措,充实完善我国革命和建设发展历程的内容,充实完善爱国统一战线和民族关系的内容,充实和平外交政策方面的内容,充实坚持和加强中国共产党全面领导的内容,增加倡导社会主义核心价值观的内容,修改国家主席任职方面的有关规定,增加设区的市制定地方性法规的规定,增加有关监察委员会的各项规定。

    一个党的伟大不在于她曾经创造过的伟大业绩,也不仅在于她缔造出的伟大国家,更重要的是她奠定的伟大制度,以及在制度中培育出具有伟大情操的人民,这样的功绩才是永存的。我们在中国共产党的领导下缔造了一个伟大的国家,也奠定了符合中国国情的伟大制度,现在更关键的是在这个制度中培育出具有伟大情操的人民。为了我们的子孙后代,我们先要成为具有伟大情操的人民的一分子。德不孤,必有邻,让我们共同努力。

    来源:宣讲家网报告整理编辑


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